Le message de Siliana : pour une politique régionale définie localement et démocratiquement

Les heurts récents à Siliana, face au mécontentement vis-à-vis de la situation sociale en générale et de l’état de sous-développement de la région en particuliers, portaient parmi leurs principales revendications la démission du gouverneur. Cette revendication ne manque pas d’étonner :

comment imaginer que l’éviction d’un haut fonctionnaire pourrait résoudre une situation de dénuement économique et social ? A vrai dire, cette revendication en dit moins sur la pertinence très discutable d’un discours syndicale qui peine à définir son positionnement que sur la représentation que se fait le Tunisien moyen sur le pouvoir, les responsabilités et la légitimité des acteurs politiques et administratifs à l’échelle régionale. En l’occurrence, il faut bien entendre qu’il y a ici une remise en question sur la légitimité d’un haut fonctionnaire à opérer la politique régionale de l’Etat de la part d’une population qui s’estime plus qualifiée et plus légitime à définir par elle-même et pour elle-même ce qu’elle veut. Ce questionnement est quant à lui profondément politique et mérite d’être approfondi.

En effet, l’organisation administrative de la Tunisie est celle d’un Etat hyper-centralisé qui concède une dose de déconcentration à l’échelon régional : une administration centrale à Tunis qui délègue quelques responsabilités aux administrations régionales pour suivre localement les décisions prises à Tunis. Le gouverneur, choisi parmi les hauts fonctionnaires de l’Etat, est à la tête de cette administration régionale : il dirige le gouvernorat, est le supérieur hiérarchique des fonctionnaires rattachés, applique et fait appliquer les décisions de l’Etat et dirige les forces de polices affectées. La déconcentration, comme délégation de pouvoir, ne relève donc pas d’une politique locale mais participe pleinement à centraliser l’Etat et renforce le maillage serré du territoire voulu par celui-ci.

Vu de France, cela évoque bien sûr « la préfectorale », ce corps de haut-fonctionnaires issus du Ministère de l’Intérieur en charge du suivi et de l’application de la politique nationale à l’échelon régional ou départemental. On remarque au passage que la France et la Tunisie, toutes deux très organisées autour d’un « Etat unitaire » et centralisateur ont fait le choix de confier l’aménagement du territoire et la sécurité au même ministère de l’intérieur. Toute une philosophie donc. Autre point commun : les gouvernorats en Tunisie et les préfectures en France sont les lointaines héritières des structures plus ou moins formelles destinées à la collecte de l’impôt et à la remontée de toutes information permettant d’anticiper une fronde (avec des échecs d’un côté comme de l’autre qui ont conduit, en Tunisie, à séculariser le corps des caddis en 1956 et, en France, à structurer la préfectorale à partir de 1800 sur le principe républicain du mérite plutôt que sur celui de l’héritage).

Il existe cependant des différences, au demeurant fort instructives.En Tunisie, il n’y a aucune collectivité locale dirigée par une assemblée délibérative. Les municipalités renforcent les gouvernorats dans le périmètre territorial qui leur est alloué et ne peuvent pas vraiment définir par elles-mêmes une politique locale. Les réformes administratives des gouvernorats de 1989 et 1992 créent différents conseils locaux (conseil de développement, comités de quartier, etc) mais leur valeur est purement consultative tandis que l’essentiel des membres est désigné et non pas élu, bref des comités de quartier désignés par le fonctionnaire d’un état policier deviennent très vite des comités de surveillance.

A l’inverse, en France, les conseils généraux (départements) et municipaux (communes) acquièrent petit à petit des prérogatives de plus en plus importantes, c’est-à-dire des responsabilités sur un périmètre local dont les orientations ne sont plus définies par l’Etat. Les lois de décentralisation de 1982 sont une étape importante dans ce sens : les conseils municipaux et généraux sont renforcés par les conseils régionaux et administrent dans leur ensemble les écoles, les collèges, les lycées, les transports en commun, certaines allocationsetc, cela sur décision d’assemblées élues. Exception notable en Île de France, le conseil régional a la responsabilité du SDRIF (schéma directeur de la région Île de France), principal document de planification urbaine du territoire régional sur un horizon de plusieurs décennies. Il y a donc une cohabitation entre une administration déconcentrée qui applique la politique régionale de l’Etat et des collectivités territoriales qui définissent localement leur propre politique dans les prérogatives qui sont les leurs.

Ce système administratif qui est parti d’un contrôle jaloux du territoire vers une délocalisation progressive donne-t-il des pistes d’évolution pour réformer une administration tunisienne arcboutée sur une organisation centralisatrice ? Comme toujours, oui et non.
Oui parce que, au-delà du modèle français, l’implication et l’augmentation du niveau d’instruction d’une population rend hors d’âge un système centralisateur qui décide de tout pour tout le monde à Tunis. Non parce que le système français a ses propres limites : la cohabitation entre le Préfet et le Président de Région créé davantage d’inertie qu’elle ne résout de problèmes (l’exemple de la bataille du SDRIF de 2008 est assez édifiant de ce point de vue), les niveaux de responsabilités sont trop nombreux et se recouvrent mal (on parle de « millefeuille administratif ») et la loi donne une marge de manœuvre financière relativement étroite aux collectivités territoriales qui limite d’autant leurs ambitions politiques en terme de projets locaux.

Pour autant, il semble difficile d’imaginer que la Tunisie évolue vers un système totalement décentralisé comme les Etats-Unis, le Brésil ou l’Allemagne. Cela ne correspond pas à la culture politique tunisienne où la notion d’autorité demeure et demeurera forte et, surtout, la Tunisie est physiquement beaucoup trop petite pour appliquer un système fédéral où des petites régions prélèvent elles-mêmes leur propre impôt et définissent leur propre loi sous la houlette d’un état fédéral qui limiterait ses prérogatives aux pouvoirs régaliens. De plus, l’organisation fédérale suppose que les fédérations sont toutes assez mûres économiquement pour avoir des ressources propres importantes, ce qui n’est pas le cas en Tunisie où les inégalités territoriales sont importantes avec tout ce que cela suppose comme mécanisme de redistribution.

Idéalement, la Tunisie doit donc trouver ce chemin où l’Etat répond à ses devoirs dans les régions sans se limiter aux aspects administratifs et sécuritaires, tout en laissant émerger des collectivités territoriales recevant des prérogatives cohérentes et administrées librement, cela sans multiplier les niveaux de responsabilité. De ce point de vue, il semble pertinent de réviser totalement la carte administrative pour rompre avec le découpage illisible gouvernorat-délégation-imada avec des municipalités à cheval entre la délégation et la imada. La nécessité de revitaliser économiquement les régions de l’intérieur et réduire leur retard sur les régions côtières implique aussi d’avoir des gouvernorats dépassant une certaine masse critique et mieux équilibrés entre le rural et l’urbain.

Par exemple, on pourrait imaginer une dizaine de gouvernorats chargés de suivre la politique régionale de l’état à côté desquels siègeraient des conseils régionaux élus et dotés d’un budget utilisé selon la libre administration des prérogatives confiées par la loi. Une partie du budget serait constitué par une redistribution organisée par l’état central afin de corriger les inégalités territoriales. L’autre partie proviendrait des impôts locaux.

Pour en finir avec les délégations et les imada ainsi que leur périmètre aussi incompréhensible qu’inopérant, le découpage infrarégional différencie les zones rurales des zones urbaines. Ainsi, en zone urbaine, la municipalité deviendrait la collectivité de référence de la politique locale à l’échelle de l’agglomération car c’est le vrai périmètre sur lequel on peut conduire une politique cohérente. Parallèlement, en zone rurale, on définit de grandes communautés rurales dont la masse critique permet là aussi de conduire une politique cohérente avec des problématiques ciblées. Ces communautés rurales se constitueraient, à l’égal des municipalités, en assemblées délibératives dont les membres sont élus selon un équilibre population/territoires. En dehors de conseil consultatifs (comités de quartier, conseils de village), il ne doit exister aucune autre structure par soucis de simplicité.

Au passage, le rôle du gouverneur change radicalement de nature. Il suit d’une autre manière la politique régionale de l’Etat, notamment en veillant au financement de la part nationale du budget des collectivités locales puis en négociant localement le partenariat entre l’Etat et la région. Pour réduire son rôle sécuritaire, il ne serait plus hiérarchiquement à la tête de la police de la région mais conserverait quelques pouvoirs de police pour les situations d’urgence. Pour améliorer la transparence, un conseil de sécurité régional serait constitué par le président de l’assemblée régionale, le gouverneur et un responsable hiérarchique de la police nationale. C’est ce conseil de sécurité qui met en œuvre l’action publique locale et contrôle le travail du gouverneur.

Il existe sans doute d’autres manières de refondre l’organisation administrative de la Tunisie mais les soulèvements de plus en plus récurrents dans les régions nous apprennent que les populations ne sont plus prêtes à subir une politique régionale décidée ailleurs et sans eux, d’où la nécessité d’une décentralisation consacrant des assemblées délibératives locales. Ces soulèvements nous apprennent aussi que l’administration déconcentrée joue mal son rôle. De structure illisible et bureaucratique, cette dernière gagnerait beaucoup d’une simplification de la carte administrative.

Ainsi, toute nouvelle organisation du territoire nationale devra être assise sur une refonte de la carte administrative et de la création de collectivités locales, sans multiplier les échelons de responsabilité pour faciliter la coopération avec les services de l’Etat. La Tunisie doit trouver sa voie vers la décentralisation, sans aller jusqu’à un fédéralisme à l’américaine qui ne lui correspond pas et en tirant les leçons du système français parfois paralysé par son millefeuille administratif trop compliqué.